CNAS 报告：美国如何评价数字人民币

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▲报告封面

关于作者：

Yaya J. Fanusie，新美国安全研究中心（CNAS 兼职高级研究员）能源、经济和安全项目，专注于全球金融科技创新对美国国家安全的影响；曾担任 CIA 分析师七年，专注于经济问题和恐怖主义威胁。

Emily Jin 是 CNAS 能源、经济和安全项目的研究助理，专注于中美竞争，以及强制经济治国之道的手段和升级动态。

总结

中国正在努力成为全球金融科技的领导者。过去几年，中国移动支付平台的使用呈爆炸式增长，现金交易有所下降。与此同时，全球数十家中央银行目前正在努力为普通公民提供其法定货币的数字版本。中国人民银行在这方面处于领先地位。它可以让中国将其影响力和标准制定输出到国外。数字货币对西方社会长期以来的金融隐私标准构成重大风险。

中国央行的数字人民币战略受到多种因素的推动。中国私人移动支付公司的主导地位使它们在零售商业中发挥了巨大的作用。中国人民银行正在寻求一种数字货币，利用私营金融公司的市场份额和技术创新来更好地获取有关中国金融活动的信息。数字人民币是中国地缘政治野心的一部分，类似于人工智能等新兴技术的进步。

中国人民银行表示，数字人民币将具有两层结构，中国人民银行管理后端基础设施，国有银行和其他公司协助向公众发行。数字人民币不会将区块链作为其设计的一部分，但会为用户提供通过软件钱包访问货币的机会。

中国央行官员已表示，他们将使用数字人民币数据来加强货币政策和对非法金融活动的监控；数字人民币将具有“可控匿名性”，允许央行查看所有发生的交易。尽管许多央行官员希望数字人民币能够帮助推动人民币的国际化，但数字人民币在短期内不太可能自行实现。

美国政策制定者需要密切跟踪数字人民币的发展，并采取战略行动防止中国扩大其在不断演变的全球金融体系中的影响力。美国需要了解这项技术的地缘政治影响。

中国在金融科技领域的全球主导地位

中国正在寻求在金融科技领域的全球主导地位。中国人民银行正在开放数字版人民币，旨在取代实物货币。北京希望利用它来增强中国的技术和经济实力，并对抗美国在全球的金融影响力。虽然许多国家的中央银行都在对数字货币进行研究和试点，但中国是迄今为止世界主要经济体中最先进的。

数字货币符合中国“信息化”和“大力发展数字经济”的战略。 2020年9月，中国国家发改委发布战略指导文件，呼吁政府和行业谋求“数字化、智能化”。数字人民币将通过收集和分析用户日常事务的大数据来支持这一战略。

推广数字货币可以为中国的技术驱动型治理战略添加实时金融数据。作为世界第二大经济体，中国向完全数字化的人民币转型意义重大。此举将为中国的经济规划者提供其他政府无法有效收集的一系列数据。数字人民币还可以促进人民币的跨境交易，从而增强中国企业在全球贸易中的灵活性。这种数字货币的技术架构将允许对所有用户的交易进行实时或近实时的财务监控，这对于当今全球银行系统中的任何国家来说都是不可能的。数字人民币不仅仅是一项技术实验，而是中国影响力的一次巨大飞跃。

中国推广数字人民币有两个动机：一是提升国内经济活力，二是寻求获得全球战略影响力。国内目标是中国寻求经济“信息化”的一部分。中国的国际目标是长远的、更有抱负的，中国将数字货币视为岩土竞争的下一个关键阶段。数字人民币提供了其他央行可以效仿的潜在模式。

追求经济活力

现金在中国的使用越来越少。 2019年，中国人民银行的一份报告发现，无现金交易总量同比增长50%，从约2200亿笔交易增至约3310亿笔交易。中国人民银行正在开发数字人民币，以支持将硬币和纸币从公共流通中移除并提高货币效率的目标。

2016年，时任中国人民银行行长的周小川在接受采访时解释说，中国人民银行计划最终用数字人民币代替人民币现金，这样政府的管理成本会更低。同样在 2016 年，中国人民银行副行长范一飞表示，国有数字货币可以受益于比特币等独立加密货币的许多技术特性，而不会显示出它们的缺点。范一飞指出，“法币数字货币”可以“降低运营成本，提高效率，实现广泛的新应用”，而不会出现使用加密货币的波动性和匿名性。

范一飞提出，国家数字货币将完善中国的金融体系，更容易衡量货币流通量，从而校准货币政策。他还表示，这将有助于银行监管机构监督反洗钱、了解客户需求并促进金融创新。

中国人民银行数字货币研究所原所长姚谦在2019年研究报告中明确表示，央行数字货币将“可追溯、可编程”，并允许金融当局“跟踪和监控”数字货币发行后的流通。”官员们表示，数字人民币将通过在偏远农村地区实现数字交易来帮助实现金融包容性。与目前使用的数字和移动支付不同，数字人民币本质上将是一种数字纸币，可以像现金纸币一样兑换，但用户和交易数据由中央银行记录。

中国人民银行官员还注意到私营部门金融科技对中国经济的影响越来越大，并将数字人民币视为重申国家在国内支付中的主导地位的一种方式。但中国政府希望利用而非削弱私营部门的成功。姚谦强调，中国人民银行担心蚂蚁金服、腾讯等民营互联网公司在商业中扮演着越来越重要的角色，正变得“大到不能倒”。

2018 年，姚谦发表了一篇开创性的论文《理解央行数字货币：一个系统的框架》，他在论文中写道：“的确，私营部门已经走在了前面……毫无疑问，这是“这是私营部门令人印象深刻的创新能力的结果。但这也意味着中央银行必须迎头赶上。”姚谦还表示，数字货币应该让“货币更智能”，“向最终用户发行数字货币。货币对于构建更好的支付系统、维护金融稳定和增强中央银行的权威非常重要。”

因此，数字人民币表明中国试图将至关重要的金融基础设施更直接地置于央行管理之下。正如姚谦所说，“央行利用现代科技，再利用现代信息网络和金融基础设施，创新法币发行流通机制，创造数字货币，优化法币支付功能，减少对法币的依赖。私营部门提供的支付服务。”。但是，中国人民银行并不打算彻底颠覆中国的民营金融科技公司，而是将这些公司纳入数字人民币架构。

地缘政治竞争

数字人民币也符合中美之间的全球战略竞争。尽管中国央行官员在公开声明中通常关注该项目的国内用途，但他们有时也会描述他们认为的地缘政治影响。 2018年，在纽约举行的联合国信息技术大会上，姚谦将数字货币的进步与中国在机器人、大数据和人工智能方面的进步进行了比较，并引用了《经济学人》的一篇文章标题，认为数字货币是“下一场战争”这篇文章讨论了技术在美中紧张局势中所扮演的角色。

2018年底，中国人民银行研究人员在《中国金融》发表文章认为，市场上流行的以美元为基础的私人稳定币可能会增加美元的全球主导地位，损害美元的国际化。人民币。采用。这篇文章是在 Facebook 2019 年宣布天秤座项目之前发布的，该项目与包括美元在内的一篮子货币挂钩。 2020年年中，中国人民银行数字货币研究所第二所长穆长春表示，数字人民币将防止“天秤座”侵蚀中国的货币体系。

在 2019 年底在上海举行的一次会议上，黄奇帆将中国的数字货币项目视为抵御美国在银行间金融信息系统 (SWIFT) 中的金融影响力的堡垒。 SWIFT 为全球大多数银行转账提供便利。黄奇帆认为，数字人民币的发展将有助于中国阻止美国通过SWIFT实施长臂管辖的能力。

中国正在寻求在未来的全球金融体系中站稳脚跟。北京的目标是对抗美国作为标准制定者的角色，确立中国未来在国际参与数字货币技术方面的领导地位，并将该技术提供给其他感兴趣的国家。彼得森国际经济研究所的 Martin Jozpa 认为，中国正在努力为数字货币制定国际标准。

全球标准

在大型经济体推出数字货币的竞赛中，中国似乎遥遥领先。国际清算银行（BIS）从 2020 年初收集的调查数据显示，在他们调查的 63 家央行中，超过 80% 的央行正在对数字货币进行研究或试验，高于 2017 年的约 60%。根据国际清算银行的调查，中国银行表示，许多中央银行都积极探索数字货币，因为减少现金使用可以更直接地传递货币政策，还可以提高数字支付基础设施的稳健性和安全性。但是，很少有中央银行能比得上中国人民银行的水平。

国际清算银行的数据显示，只有不到 10% 的中央银行正在测试或实施数字货币。乌拉圭、瑞典和巴哈马等一些较小的国家率先测试了数字货币的试点版本，但中国是第一个这样做的主要经济体。

在主要发达经济体中，对数字货币的态度要谨慎得多，重点关注各种技术和法律设计考虑。 2020 年 3 月，英格兰银行发布了一份讨论文件，概述了其在探索数字货币时考虑的因素，原因是担心现金使用量下降。英国央行得出结论，需要进行更多研究“以明确净收益将超过任何风险”。发达经济体的中央银行也担心在数字货币设计中管理隐私的困难，加拿大银行在 2020 年年中发布了一项研究，概述了数字货币的各种隐私选项。

相比之下，美国在探索数字货币方面落后。美联储理事莱尔布雷纳德在 2020 年 8 月的一次演讲中表示，美联储正在与麻省理工学院合作，探索和测试一种可能适合在美国使用的数字货币。此前，美联储似乎在很大程度上拒绝推进对数字货币的认真研究。

2020 年 6 月，美联储主席杰罗姆·鲍威尔在美国众议院金融服务委员会作证时表达了类似的担忧。致力于开发或实施数字美元。对此，中国持续进行相关技术的深入研发，数字货币的进步也可能为北京提供一些先发优势，并可能影响全球数字货币标准的建设。

数字人民币发展

主要参与机构

央行数字货币研究所：该机构是中国人民银行指导中国数字人民币项目研发的部门，成立于2014年，目前由穆长春领导。

国务院金融稳定发展委员会：该委员会于 2017 年直属国务院，作为中国共产党强调监管的一部分。该委员会监督金融机构和安全机构。中国证监会、国家外汇管理局等金融机构通过该委员会与中纪委、公安部、中宣部等党务安全机构开展业务往来。

中纪委：这是中共内部的一个强大的反腐机构，在党的事务中有很大的影响力。该委员会发布了一段视频采访，将数字人民币描述为防止党员腐败和不当行为的工具。

国有银行：许多国有企业都参与了数字人民币的实施和测试。 “四大”银行是中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国农业银行。发行数字人民币的“三大”网络运营商包括中国电信、中国移动和中国联通。

主要政策规划者

周小川：2002年至2018年任中国人民银行行长，中央全面深化改革领导小组、中央财经领导小组、中央网络安全部成员中央信息化领导小组。

郭树清：中国人民银行党委书记、中国银行业监督管理委员会主席。央行行长负责管理银行业务，而央行党委书记对战略决策拥有最终决定权。郭树清倡导中国共产党整合和监督中国金融体系各个层面的监管机制。

姚谦：中国人民银行数字货币研究所原所长、创始人，撰写了多篇关于央行数字货币的学术论文。现任中国证券登记结算公司总经理。尽管中国人民银行似乎不再支持基于区块链的数字人民币的设计，但姚谦一直是在数字货币中使用区块链技术的知名倡导者。在他的带领下，中国证券登记结算公司正在率先将区块链引入中国金融证券行业。

穆长春：现任中国人民银行数字货币研究所所长，原中国人民银行支付结算司司长。

范一飞：2015年起任中国人民银行副行长，曾任中国建设银行副行长。

李立辉：中国人民银行中国互联网金融协会区块链研究中心主任，中国银行原行长。他认为全球监管机构需要在数字货币方面进行合作。

周力：中国人民大学重阳金融研究院高级研究员，原中联部副部长。他曾撰文指出，有必要通过让人民币与美元脱钩来对抗以美国为首的全球金融体系。

王忠民：原中央纪委委员、中国社会保障基金理事会原副主席。王忠明是公开推动数字人民币融入中国市场和金融体系的重要人物。

官方详情

中国官员正在推动中国人民银行在2022年推广使用。中国人民银行尚未发布任何解释技术细节的白皮书，因此目前了解中国数字人民币的方式主要依靠整理各种演讲和中国人民银行官员的学术论文。其中最相关的学术论文是姚谦在 2017 年至 2019 年期间撰写的论文，当时他领导了央行数字货币研究所。中国人民银行高层在讲话和采访中也谈到了数字人民币，他们的观点与姚谦对数字货币的看法是一致的。

尽管缺乏关于其运作细节的公开信息，但数字人民币的基本框架是清晰的。中国人民银行正计划发行数字人民币，以允许中央银行创建和管理数字货币的后端资产，同时利用商业公司进行公开发行。在这种两层结构中，央行创造了实际的数字人民币，但人们将通过金融公司提供的软件钱包获得货币。这种两级结构可以让中国政府更好地控制国内经济活动，尤其是私营部门。

2019年8月，穆长春在江西宜春金融论坛上详细介绍了两级架构的动因。他解释说，如果央行直接向用户支付数字人民币，就会产生单点故障的风险，从而将业务从私人金融机构手中夺走。此外，鉴于中国经济的规模和复杂性，以及广阔的地理空间，中国人民银行还希望利用私营部门成熟的技术创新和运营能力。

区块链

自 2019 年底以来，中国人民银行官员一直强调他们处于“技术中立状态”。周小川2019年在清华大学金融学院的一次演讲中表示，央行在1980年代犯了错误，比如在地面通信被认为太贵的情况下过度投资卫星技术；央行在 1990 年代也花了很多钱投资物理数据存储中心，但随着云计算的出现，这些物理数据存储中心的数量也在减少。中央银行意识到技术变革的变幻莫测，不愿将所有鸡蛋放在同一个篮子中以避免风险。

姚谦在 2020 年 4 月写了一篇文章，建议数字货币在不消除央行控制的情况下使用区块链技术。但没有迹象表明央行已经接受了姚明的提议。媒体将数字人民币描述为“一个硬币，两个存储地址，三个中心”。硬币就是数字化的人民币本身。两个存储地址的意思是一个存放在央行数字货币简介，一个存放在商业银行。央行还将运营三个中心：记录数字货币用户身份的注册中心、管理用户和金融机构身份控制的认证中心以及识别非法交易的大数据分析中心。这个模型可能不是一个准确的蓝图。

2020年初，中国学者杨晓晨和张明回顾了中国人民银行的多项数字元相关专利，指出“实际系统仍处于研发和测试阶段，系统框架和交互过程仍然高度机密的。”两位学者推测，最初的原型专利侧重于中央银行的内部运作，而后来的专利则显示了对原型的改进以及数字人民币的外层交互。

央行最近的专利展示了四个组成部分：中央管理系统、数字货币发行系统、配额控制系统和货币终端。在此框架下，中央银行为数字支付提供配额货币。当用户希望将某个数字人民币价值发送给某个用户时，系统不会自行传输，而是删除用户账户中的金额，让新用户获得相同的金额。

可编程性

对于用户来说，数字人民币最大的创新很可能来自于货币的可编程性，这是传统电子支付所缺乏的。数字元是一种数学代码，本质上是“一串数字”。这意味着商业银行和支付接口公司应该能够围绕数字人民币及其交易引入可编程应用程序。

例如，软件开发人员可能会编写单独的程序来进行数字人民币小额支付，交易金额比传统电子支付小。人民币的最小单位是一分。作为数字货币，数字人民币不会有这样的限制。

数字人民币运营的一个方面很明显，用户将通过数字钱包使用货币。这些钱包将是构建在智能手机等个人设备上的软件应用程序。中国农业银行试用的数字人民币应用程序的概念验证屏幕截图显示了用于发送和接收付款的二维码和条形码。与传统银行账户不同，数字人民币钱包也可能存在于物联网设备中，例如家庭和车辆传感器。

2020 穆长春举了一个例子，车牌可以分配到自己的软件钱包中，用于支付过路费和停车费。从理论上讲，定制将推动中国支付领域的重大创新，扩大由中国私营公司提供的已经更先进的无现金支付应用程序的使用。中国人民银行打算允许数字人民币钱包允许离线支付，即使设备当时没有连接到互联网。

加强党的领导

央行在数字人民币过程中获得的最有价值的资产是大数据。中国人民银行对数字人民币的建模表明数字货币简介，用户持有的每种数字货币都将由包含各种数据输入的加密算法表达式构成，例如有关数字货币所有者的信息。根据数字人民币的早期设计草图和大多数技术报告，使用数字人民币进行交易的用户无法获得所有数据，但央行可以。中国人民银行官员强调，新货币将保护用户之间的隐私，但央行将能够分析交易以识别肇事者。穆长春表示，数字货币将在保护隐私和允许当局打击洗钱、逃税和恐怖主义融资之间取得平衡。

但数字人民币数据为中国提供的不仅仅是微调的货币政策和改进的反洗钱措施。数字人民币是中国加强党的领导的有力举措。数字人民币交易将包含有关用户及其财务活动的精确数据，所有这些数据都可以通过中国人民银行访问。中央银行作为数字货币的注册者和验证者，可能会通过切断用户对数字人民币的访问来惩罚用户。政府对其公民的个人财务状况拥有前所未有的了解，并为实施惩罚性国家行动提供了重要手段。

至少从 2018 年初开始，中国央行官员就将数字人民币的用户隐私描述为“可控的匿名性”。姚前来详细解释了“可控匿名”一词，将其解释为“前端自愿，后端实名制”。用户可以互相透露自己的身份，但在大多数情况下必须使用他们的真实姓名来注册货币。据穆长春介绍，在不提供身份信息的情况下使用钱包的唯一方法是进行小额交易。这意味着中国人民银行将对真正匿名的钱包设置交易限额，并可能使用交易监控来防止用户试图通过将大笔交易拆分为小笔交易来掩盖大笔交易。

姚谦总结了数字货币将如何为中国人民银行提供无与伦比的访问权限。他在 2018 年的论文中写道，数字货币将“切断货币运作的中介环节”。通过这种方式，央行能够接触到最终用户，“提供了一种新的经济控制方式”。人行会知道用户的身份，但过程不清楚。

无论数字人民币最终如何实现，中国人民银行很可能会定期检索和分析所有交易数据。数字人民币将简化和集中访问中国第三方支付交易的信息，例如支付宝和微信，这些信息目前无法直接获得。不管数字人民币最终如何实现，很可能所有交易数据都会被定期检索和分析。在此之前，世界上没有任何中央银行或金融机构能够如此全面地获取金融数据。全球所有主要市场经济体的隐私法都禁止这种侵入性数据收集。

数字人民币很可能成为中国共产党打击腐败的关键工具。 2020年6月，中纪委发表文章称，数字人民币将有助于打击贿赂、腐败等“不可容忍”的犯罪行为。中国政府最有可能将其社会信用体系纳入数字人民币。

人民币国际化

中国在国内和国际范围内推广数字人民币将是困难的，取决于许多外部因素。实现中国政府期望的人民币国际化水平是不现实的，但北京可能会采取一系列措施，比如可能鼓励外国游客在中国境内使用数字人民币钱包，或者可能会强迫中国学生和游客国外。使用数字人民币购买中国商品和服务。然而，这也不太可能导致人民币在国外广泛使用。与以往一样，在国内广受欢迎的中国移动应用程序在发达经济体面临着激烈的竞争。由于中国严格的资本管制以及人民币结算系统与中国外汇结算系统之间缺乏联系，外国公司不愿在金融交易中使用人民币。

为支持涉及138个国家的“一带一路”倡议，中国一直在推动人民币国际化和简化跨境支付。然而，大多数“一带一路”项目仍主要使用美元。中国约占全球 GDP 的五分之一，但人民币支付仅占国际收支的 2%。尽管中国官员尚未公开阐明如何将数字人民币用于“一带一路”倡议或其取代美元作为国际储备货币的战略，但数字人民币跨境使用的便利性似乎提供了一些支持这个目标。

在现行人民币发行模式下，商业银行与中国人民银行签订回购协议，以符合条件的资产质押借入或归还流动资产。中国政府可能会寻求鼓励​​外国公司通过数字人民币跨境交易以人民币支付中国公司，并消除以美元为主导的外汇交易流程。在“一带一路”倡议下，中国已经在推动在跨境交易中更多地使用人民币。

如果“一带一路”沿线国家的企业同意使用这种支付方式，将加速从美元向其他货币的转移。 Success, however, will depend on variables such as other countries’ overall preference for the yuan, trust in the digital yuan, and long-term cooperation with the “One Belt, One Road” project. Small-scale import and export traders in some countries may find the digital yuan helpful in their day-to-day business. Some Nigerians say that despite the volatility of the cryptocurrency, it is more effective for cross-border transactions with China, as it is difficult for them to obtain enough Chinese foreign exchange through the Nigerian central bank. If Nigerian traders can acquire the digital yuan, it could facilitate seamless payments to Chinese suppliers.

Overall, these efforts may bring marginal benefits in the process of RMB internationalization, but are unlikely to offset the economic and political barriers to international transactions in the RMB in the short term.

Testing and Implementation

The People’s Bank of China began piloting its digital currency in Shenzhen, Suzhou, Chengdu and Xiong’an in April 2020. In August 2020, China's Ministry of Commerce announced that the pilot program would eventually expand to Beijing, Tianjin, Guangdong province and some other regions in central and western China. Initial pilots of the digital yuan include the Chinese government providing some travel subsidies for local civil servants in the digital currency. In October 2020, Fan Yifei, deputy governor of the People's Bank of China, revealed in a speech that transactions equivalent to 1.$6.2 billion had been processed as part of a pilot program. While statements from some officials suggest the digital yuan is now ready for full implementation, a report suggests that testing is still in its early stages.

In fact, the main test of the digital yuan appears to be during the 2022 Beijing Winter Olympics. The small scale of pilot projects, the difficulty of replacing physical currency, and the size of China's financial system make it unlikely that the digital yuan will be fully implemented within two years. It will take a long time before it is fully integrated into the financial system, and it is more likely that the digital yuan will be rolled out in stages over several years.

While the initial testing focused on providing digital currency directly to civil servants, many large financial and non-financial firms are involved in broader digital yuan implementation. At least five banks appear to have participated in some form of testing. Almost all state-owned banks such as Agricultural Bank of China, China Construction Bank, Industrial and Commercial Bank of China and Bank of China are important implementing partners of the digital yuan. In addition to banks, many tech companies are also part of the planned two-tier structure. Alipay and WeChat Pay, the two dominant mobile payment platforms in China, may be involved in the digital yuan. Didi Chuxing, Meituan and JD.com also announced their exploration of how to integrate digital currencies into their platforms.

★ This article is the exclusive translation of IPP

Translators: Chen Zhuoying, He Qin, Zhao Chenmei